공단이 이 사건 납입고지를 할 때 어떤 절차를 밟아야 하는지 논하시오.(제13회 행정사)

[문제] 건강보험 지역가입자인 甲은 동성(同性)인 乙 과 동거하던 중 결혼식을 올린 뒤 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)에 건강보험 직장 가입자인 乙의 사실혼 배우자로 피부양자 자격취득 신고를 하자 공단은 이를 수립하여 피부양자 자격을 취득한 것으로 등록하였다. 이 후 甲은 지역가입자 보험료를 납부하지 않고 乙의 피부양자 자격으로 보험급여를 받아왔다. 그런데 이 사실이 언론에 보도되자 공단은 甲을 피부양자로 등록한 것이 착오 처리였다며 甲의 피부양자 자격을 박탈해서 소급하여 상실시키고 지역가입자로 甲의 자격을 변경한 후 그동안의 지역가입자로서의 건강보험료를 납입하라고 고지(이하 '이 사건 납입고지'라 한다)하였다. 이에 甲은 공단을 방문하여 乙의 사실혼 배우자로 피부양자 자격취득 신고를 다시 하였으나, 며칠 후 공단은 그 수리가 불가하다는 내용을 휴대전화 문자메세지로 통지(이하 '이사건 통지'라 한다)하였다. 한편,「전자문서 및 전자거래기본법」의 규정에 따르면 공단이 보낸 위 휴대전화 문자메세지는 전자문서에 해당한다. 다음 물음에 답하시오.

물음1) 공단이 이 사건 납입고지를 할 때 어떤 절차를 밟아야 하는지 논하시오.

물음2) 이사건 통지의 방식에 하자가 있는지와 공단이 수리거부처분을 할 때 사전통지를 하여야 하는지 검토하시오.

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1. 논점의 정리

본 사안은 국민건강보험공단이 甲의 피부양자 자격을 박탈하고 지역가입자로 전환하여 보험료 납입의무를 부과한 행위와, 이후 수리거부처분 및 문자메시지 통지 방식의 적법성이 문제되는 사안이다.

주요 쟁점

① 해당 처분이 침익처분에 해당하는지 여부.

② 침익처분 시 요구되는 사전통지 및 의견청취 절차의 준수 여부

③ 행정처분의 방식으로서 문서주의 및 전자문서 허용 요건

④ 거부처분의 사전통지 대상 해당 여부

이는 행정절차법상 국민의 절차적 권리 보장과 직결되는 핵심적인 문제이다.

2. 사전통지

(1) 의의

사전통지란 행정청이 처분을 하기 전에 당사자에게 처분의 내용, 법적 근거 및 사실관계 등을 미리 알려주는 절차이다. 이는 당사자가 자신의 권익을 방어할 수 있는 기회를 보장하기 위한 절차적 통제수단이다.

(2) 대상

사전통지는 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침익적 처분에 적용되는 것이 원칙이다. 침익처분이란 국민에게 불이익을 가하는 모든 행정작용을 의미하며, 자격 박탈, 영업정지, 금전 납부의무 부과 등이 이에 해당한다.

반면 신청에 따라 권리를 부여하는 수익처분이나 단순한 거부처분은 직접적인 권익 제한이 아니므로 원칙적으로 사전통지의 대상이 아니다.

(3) 내용 및 방식

사전통지에는 다음과 같은 사항이 포함되어야 한다. 처분의 제목, 당사자의 인적사항, 처분의 원인이 되는 사실, 처분의 내용 및 법적 근거, 의견제출 가능 여부와 방법, 의견제출 기한 및 제출기관 등이 그것이다.

특히 의견제출 기한은 당사자의 방어권 보장을 위해 충분히 보장되어야 하며, 통상 10일 이상의 기간을 두는 것이 요구된다.

(4) 예외

다음과 같은 경우에는 사전통지를 생략할 수 있다.

공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우, 자격 상실 등이 법원의 재판 등으로 객관적으로 명백한 경우, 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 경우가 이에 해당한다.

다만 이러한 경우에도 행정청은 사후적으로 그 사유를 통지하여야 한다.

3. 의견청취

(1) 의의

의견청취란 행정청이 처분을 하기 전에 당사자에게 의견을 진술하고 자료를 제출할 기회를 부여하는 절차이다. 이는 처분의 공정성과 적정성을 확보하기 위한 중요한 절차이다.

(2) 기능

의견청취는 위법 또는 부당한 처분을 사전에 방지하고, 당사자의 권익을 실질적으로 보호하며, 행정청의 신중한 판단을 유도하는 기능을 가진다.

(3) 방식

의견청취는 청문, 공청회, 의견제출의 방식으로 이루어진다. 특히 인허가 취소, 신분 또는 자격의 박탈과 같은 중대한 침익처분의 경우에는 청문이 요구될 수 있다.

(4) 예외

의견청취는 사전통지와 동일한 예외사유가 인정되며, 당사자가 의견진술의 기회를 명백히 포기한 경우에도 생략이 가능하다.

4. 문서주의

(1) 의의 및 원칙

행정청의 처분은 원칙적으로 문서로 하여야 하는 것이며, 이를 문서주의라고 한다.

(2) 취지

문서주의는 처분 내용의 명확성을 확보하고, 처분의 존재 여부에 관한 분쟁을 방지하며, 당사자의 권익 보호를 도모하기 위한 것이다.

(3) 전자문서에 의한 처분

당사자의 동의가 있거나 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우에는 전자문서에 의한 처분이 가능하다. 이 경우 문자메시지나 전자우편도 문서로 인정될 수 있다.

(4) 예외

공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우나 사안이 경미한 경우에는 문서 외의 방식으로 처분할 수 있다. 다만 당사자가 요청하는 경우에는 지체 없이 문서를 교부하여야 한다.

(5) 위반 효과

문서주의를 위반한 경우 이는 중대한 절차상 하자에 해당하며, 판례는 이러한 경우 처분을 무효로 보는 경향이 있다.

5. 거부처분과 사전통지

거부처분이란 당사자의 신청을 받아들이지 않는 처분이다. 이는 기존의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 것이 아니므로 침익처분에 해당하지 않는다. 따라서 판례는 거부처분을 사전통지의 대상이 아니라고 보고 있다.

6. 사안의 적용

공단의 피부양자 자격 박탈 및 지역가입자 전환은 보험료 납부의무를 부과하는 침익처분에 해당하는 것이다. 따라서 행정청은 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐야 하는 것이다. 또한 자격 박탈이라는 중대한 처분의 성격상 청문 절차가 요구될 가능성도 존재하는 것이다. 본 사안에서는 긴급한 사유 등 예외사유가 인정되지 않으므로 이러한 절차를 생략하는 것은 허용되지 않는 것이다.

한편 공단이 문자메시지로 처분을 통지한 것은 당사자의 동의가 없는 이상 문서주의에 위반되는 것이다. 이와 같은 절차상 하자는 중대하고 명백한 경우 처분의 무효 사유가 될 수 있는 것이다.

다만 수리거부처분은 단순히 신청을 거절하는 것에 불과하여 권익을 제한하는 것이 아니므로 사전통지의 대상이 아닌 것이다.

대법원 2024. 7. 18. 선고 2023두36800 전원합의체 판결 [보험료부과처분취소] 판례 > 서울고등법원 2022누32797 | 사법정보공개포털

7. 결론

행정청은 침익처분을 함에 있어 사전통지 및 의견청취 절차를 준수하여야 하며, 원칙적으로 문서에 의하여 처분을 하여야 하는 것이다.

이를 위반한 경우 해당 처분은 절차상 하자로 위법하게 되며, 사안에 따라 취소 또는 무효가 될 수 있는 것이다.

다만 거부처분은 침익처분에 해당하지 않으므로 사전통지 의무가 인정되지 않는 것이다.

자료 출처 : https://law.go.kr/법령/행정절차법

• 행정절차법 제21조 사전통지
• 행정절차법 제22조 의견청취
• 행정절차법 제24조 문서주의
• 대법원 2024. 7. 18. 선고 2023두36800 전원합의체 판결 [보험료부과처분취소]